ANÁLISIS LEGAL COMPARATIVO INTERNACIONAL

Para proteger a las rompientes de la manera más comprensiva y fuerte, es necesario que las rompientes sean reconocidas como objetos o sujetos de la ley con sus propios derechos y/o protecciones legales. En este momento, Perú es el único país que tiene una ley específica para proteger a las rompientes, que las convierte en objetos legales por ser consideradas como propiedad del Estado. Sin embargo, ya hay otros países inspirados por esta invención que buscan replicar e innovar la norma peruana, “Ley Nº 27280: Ley de preservación de las rompientes apropiadas para la práctica deportiva”, que fue aprobada el 2000 y regulada el 2013. Específicamente, hay esfuerzos similares en Chile, Panamá y Ecuador. 

Un surfista en Máncora, Perú, donde HAZla por tu ola ha protegido rompientes importantes mediante la Ley de Rompientes frente a las amenazas del desarrollo no planificado que podrían afectar a la formación de olas. Crédito: Bruno Ahlgrimm, Flickr, CC BY 2.0 DEED.

El año 2018 Chile se convirtió en el primer país en tener un proyecto de ley como la norma peruana en el Congreso. Con el apoyo de SPDA, los surfistas y activistas medioambientales en Chile han desarrollado un proyecto de ley que busca proteger a las rompientes, el cual ya fue aprobado por el Senado, y en septiembre de 2023 ha avanzado a la Cámara de Diputados para la segunda reseña exigida por la constitución. En Panamá ha crecido un proyecto de ley, Nº 961, por el diputado Juan Diego Vazquez “que protege las rompientes de olas adecuadas para la práctica deportiva y establece el régimen para la creación de santuarios de olas en Panamá.” El proyecto, que fue introducido en enero de 2022 y ahora está en la Comisión de Población, Ambiente y Desarrollo de la Asamblea Nacional antes de un segundo debate, pretende conservar olas aptas para surfear mediante la identificación, registro, protección y preservación de rompientes clave. Aunque no hay un proyecto similar en Nueva Zelanda, el país también cumple con un distinto modelo de ley nacional de identificar para proteger a las “rompientes de importancia nacional”. Nueva Zelanda fue el primer país del mundo en adoptar la protección de sus rompientes de surf, identificándose directamente en su legislación, dotándolas así de un marco jurídico nacional en la Declaración Política Costera de Nueva Zelanda de 2010 (DPCNZ), que otorgó protección a 17 Rompientes de Importancia Nacional.

Esta sección de análisis piensa en las similitudes y diferencias más importantes de estos cuatro casos de normas establecidas o propuestas en Perú, Chile, Panamá y Nueva Zelanda, para proteger explícitamente y a nivel nacional a las rompientes. La meta es aumentar un entendimiento de las ventajas y desventajas de cada modelo, para informar sobre los esfuerzos de proteger a las rompientes legalmente que ya están progresando, como existen en Ecuador, y surface arán en el futuro. De esta manera, busca iluminar los componentes de una norma ideal para proteger a las rompientes.

Como todavía no han sido aprobados y/o implementados los proyectos de ley de Chile y Panamá, es importante notar que este análisis se basa en las versiones más recientes disponibles de los textos de los proyectos. Sin embargo, estos textos pueden cambiar según avancen las tramitaciones legislativas. Además, si son aprobados y se convierten en leyes, estos proyectos de ley pueden ser acompañados por reglamentaciones que especificarán su contenido y cómo funcionarán en la práctica. Como todavía no hay un texto legal propuesto para Ecuador, porque está siendo creado por activistas y abogados en este momento, este país no se incluye en este análisis. Por último, es importante resaltar que este análisis por las razones ya expuestas sólo hace comparaciones entre la teoría, los conceptos y los textos de las leyes y proyectos de leyes para proteger a las rompientes, y no puede comparar realmente cómo funcionarán en la práctica. 

RESUMEN DE LAS 4 NORMAS ANALIZADAS DE PROTECCIÓN DE ROMPIENTES

4.1. SISTEMAS DE RECONOCIMIENTO DE LAS ROMPIENTES

Entre los cuatro países representados en este análisis, hay dos formas diferentes de proteger a las rompientes: un registro donde pueden ser inscritas las rompientes protegidas y una lista establecida por una declaración política que ya enumera las rompientes protegidas. Los dos modelos son manejados por autoridades diferentes y cuentan con procesos diferentes para que puedan incluir a más rompientes.

La innovación de la ley peruana es establecer un registro nacional para las rompientes protegidas, la primera forma de protección que es discutida acá. Este Registro Nacional de Rompientes (RENARO) está a cargo de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI). Para que una rompiente sea incluida en este registro es necesario que, en primer lugar, la Federación Deportiva Nacional de Tabla (FENTA) elabore una solicitud para su inscripción en coordinación con el Instituto Peruano del Deporte (IPD) con información técnica que prueba la existencia de la rompiente, incluida la ubicación por coordenadas geográficas y características, además de su la zona adyacente. Luego la DICAPI evalúa la solicitud y si cumple con los requisitos establecidos en el reglamento de la Ley de Rompientes. Si aprueba la solicitud, la DICAPI expide una Resolución Directoral para que la rompiente sea inscrita en el RENARO y, por último, pública esta resolución en el Diario Oficial El Peruano. La campaña Hazla por tu Ola ya cuenta con una lista de las rompientes priorizadas para ser inscritas y protegidas, habiendo ya cumplido con la inscripción y protección de 43 de 144 rompientes a la fecha. 

El proyecto de ley chileno, inspirado en la norma peruana, también cuenta con un registro nacional de rompientes protegidas y un proceso muy similar a lo que tiene Perú para sus inscripciones. La Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante  (DIRECTEMAR - un organismo de la Armada de Chile) es reconocida como la autoridad encargada de autorizar y posibilitar la práctica de deportes de olas, así como verificar las características de la rompiente e implementar medidas de seguridad y regulatorias relacionadas con las competencias nacionales e internacionales de estos deportes. Sin embargo, la ley asigna la tarea principal de evaluación de las olas para su conservación, incluido el desarrollo de los estudios y programas técnicos necesarios para este propósito, al Instituto Nacional de Deportes dentro del Ministerio de Deportes, sólo en coordinación con DIRECTEMAR. Además, asigna la identificación e inscripción en el registro nacional de los lugares de surf considerados dignos de protección a la Comisión Regional de Uso de Borde Costero en cada región del país, cuya identificación se basa en los aportes de las asociaciones deportivas relevantes. Mientras estas Comisiones serán encargadas de realizar el registro en virtud del proyecto de ley, la Comisión Nacional de Uso de Borde Costero dictará el reglamento del registro, el cual debe promulgarse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia de la ley.

Aunque los procesos son muy similares e incluyen a organizaciones de la sociedad civil y deportivas en la identificación de rompientes que deben ser inscritas, la norma peruana y el proyecto de ley chileno cuentan con autoridades diferentes para aprobar y manejar la inscripción. Por un lado encontramos a las Fuerzas Armadas, y, por otro, hay una comisión dedicada al uso del borde costero, que cuenta con menos herramientas para ejercer una vinculación legal como DIRECTEMAR, pero que tiene más conocimiento de la práctica del surf. Queda por ver cuáles son las consecuencias de este cambio del modelo peruano en el proyecto de ley chileno, pero de cualquier manera es importante que los dos modelos incluyan las voces de los deportistas de surf. 

Como Chile, el proyecto de ley de Panamá también cuenta con autoridades diferentes a las del Perú para realizar el registro. Para este proyecto, el Ministerio de Ambiente, a través de la Dirección de Costas y Mares, en coordinación con la Autoridad de Turismos (PANDEPORTES) y los Municipios relaciones, serán los encargados de identificar y mantener el registro. Aunque no hay un proceso explícito de consultar a asociaciones deportistas por este lado, el proyecto de ley contiene una provisión única de que el registro también podrá ser realizado a petición de particulares o agrupaciones de particulares ante las autoridades correspondientes. El Órgano Ejecutivo reglamentará los requisitos y especificaciones técnicas para la inscripción de una rompiente en el registro, según el proyecto de ley. 

A diferencia de las otras normas mencionadas, la de Panamá crearía un nuevo sistema de Santuarios de Olas protegidas, que sería manejado por el Ministerio de Ambiente, en coordinación con el Municipio correspondiente. Para convertirse en un santuario por la declaración del Ministerio de Ambiente, una zona de rompientes de olas tiene que cumplir con tres requisitos: (1) calidad y consistencia de las olas; (2) potencial cultural, turístico y deportivo; y (3) ecosistemas marinos saludables por el Ministerio de Ambiente. Mediante este sistema nuevo y muy innovador sería posible proteger no sólo a las rompientes aptas para la práctica de surf sino también a los medio ambientes marino-costeros que las rodean. Logrará un alcance de protección mucho más amplio y comprensivo de lo que ha sido visto en Perú, que se parece más al modelo de un área protegida establecido por las leyes medioambientales de muchos países sólo con la meta explícita de tener un enfoque en las olas. 

Como primer esfuerzo para poner en práctica este proyecto de ley, sus defensores buscan crear el primer Santuario de Olas del país en la zona costera de Chame, que alberga el popular lugar para surfear Punta Chame en Chame Banks. Queda por ver exactamente cómo funcionarán estos Santuarios de Olas o protecciones para las olas registradas. Actualmente, por ejemplo, no está claro si los Santuarios de Olas serán declarados o no como una categoría completamente nueva de áreas protegidas, administradas por el Ministerio de Medio Ambiente, o si se incluirán dentro de una categoría existente de tales áreas. Tampoco está claro exactamente cómo se definirán los límites de los santuarios, junto con las áreas de protección otorgadas a las olas registradas que no están incluidas dentro de dichos santuarios. Según una asesora legal del asambleísta Vásquez, la creación de diagramas que indicarían las áreas de protección, según lo estipulado por la ley, también debería ayudar a aclarar los límites de la protección.

A diferencia de todos estos sistemas, no hay un registro de rompientes en Nueva Zelanda. En vez de un registro de rompientes hay una lista de rompientes creada por el DPCNZ que las reconoce como recursos naturales y recreativos. Las 17 rompientes originalmente elegidas para la protección en virtud de esta norma fueron seleccionadas por la Guía de surf wavetrac de Nueva Zelanda, en la que se seleccionaron rompientes con una puntuación de 10 sobre 10 en un ranking definido por el autor. Para asegurar que habría la posibilidad de añadir más rompientes a esta lista sin muchos retos, fue creada una lista de cristera específica de lo que tiene que poseer una rompiente para ser protegida. 

Este último ejemplo muestra como una definición o alcance más amplio y genérico de las rompientes actualmente puede permitir que más sean protegidas, que también sería una estrategia efectiva cuando hay más recursos del gobierno y no hay un límite de los fondos para proteger a las rompientes como muchas veces ocurre en los países todavía en desarrollo. Si es a través de una lista o registro o cualquier otra forma de protección, lo importante es tener un modelo que pueda proteger tantas olas como sea posible, en lugar de uno que se limite siempre a proteger sólo un número determinado de olas.

COMPARACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN DE LAS ROMPIENTES

 

4.2. DEFINICIONES DE LAS ROMPIENTES

Cada uno de los ejemplos presenta una definición diferente de las rompientes, que afectan al nivel de protección legal que reciben. Es importante resaltar que éstos sólo proveen definiciones con el fin de proteger las rompientes aptas para la práctica deportiva; no hay ninguna norma que proteja a las rompientes en general o además de los deportes de surf, aunque algunas de estas normas reconocen la importancia de conservar las zonas marino-costeras que contienen las rompientes. También es posible identificar dos tipos de definiciones de estas rompientes protegidas: (1) definiciones generales, que describen las rompientes de una manera básica sin reconocer a todos sus componentes físicos, específicamente los cinco componentes que ya han sido identificados en otra sección de este sitio web; y (2) definiciones específicas, que reconocen a estos componentes por la definición principal de la rompiente y/o por otras definiciones suplementarias. Como se puede ver, por este análisis y la tabla que incluye, la definición del proyecto de ley chileno representa la segunda categoría de definición, mientras las de las normas reales y propuestas en Perú y Panamá representan la primera categoría. Dentro de la segunda categoría es posible ver un rango de niveles de detalle en las definiciones de las rompientes, por empleo del reconocimiento de los componentes físicos o áreas correspondientes, así como distintos tipos de rompientes, que pueden también hacer las definiciones en la práctica más o menos comprensivas. 

La Ley de Rompientes de Perú ofreció el primer modelo de una definición de las rompientes aptas para la práctica del deporte de surcar olas para proteger directamente a las olas como objetos del Estado. Define estas rompientes como aquellas que permiten ser surcadas bajo diferentes modalidades, incluyendo en estas rompientes “la zona donde la ola forma su curvatura y cae, comprendiendo la zona de formación y rompimiento de las olas desde el inicio de su recorrido hasta su finalización.” También es definido en el reglamento una zona adyacente, que se extiende a ambos lados de la rompiente a lo largo de la línea de costa hasta 1k. De esta manera, la definición extiende las protecciones establecidas en la norma, como las prohibiciones en actividades que afecten a las olas, a una zona más grande que sólo la rompiente identificada para protección. La preparación de una fila técnica con información específica para probar la existencia de una rompiente, que es un requisito para la inscripción de una rompiente en el registro nacional, también presenta una oportunidad importante para establecer las condiciones de las que depende una rompiente, para que puedan tenerlas en mente para su protección las autoridades competentes. 

Sin embargo, la norma peruana omite algunos componentes importantes con respeto a las definiciones de las rompientes. Primero, es notable que la norma no incluye todos los componentes físicos de las rompientes en el ámbito de protección. Por ejemplo, no hay mención explícita de los procesos de sedimentación, los cuales pueden estar más lejos de la rompiente pero aún así afectarla mucho con cualquier cambio. Quizás podrían ser conservados estos procesos y otros componentes físicos que no reciben una mención explícita por otros medios, como si se interpretaran como incluidos de una manera implícita por la prohibición de la norma contra actividades que pueden afectar a las rompientes o por otras normas si son parte de áreas protegidas. 

Los proyectos de ley en Chile y Panamá ofrecen definiciones diferentes de las rompientes. El primero es más comprensivo en comparación a las definiciones incluidas en la norma de Perú, mientras el segundo es menos comprensivo pero tiene otros atributos notables. El proyecto de ley chileno resuelve unos problemas aparentes en la norma peruana por el alcance más amplio de las definiciones con que cuenta y ofrece la definición de rompiente más comprensiva que se puede ver de estos casos de estudios. El Artículo 2 del proyecto define la rompiente como una “zona donde las olas generadas por el viento interactúan con el fondo marino, aumentando su altura hasta alcanzar el punto de rotura, luego del cual continúan disipándose en su propagación”. Pero no sólo define la rompiente de una manera que incluye el fondo marino, sino también define todas las características de la rompiente, que deben ser conservadas y protegidas frente las actividades que pueden ser afectadas. Estas características son todos los “componentes físicos de la rompiente que le otorgan su forma y funcionamiento, ya que determinan el proceso de rotura del oleaje al interactuar con el mismo, tales como el fondo marino, el mar de fondo, la batimetría, los procesos de sedimentación, las corrientes marítimas y el viento.” Con esta lista bien específica, habría un nivel de protección más fuerte para las rompientes aptas para el surf en Chile que en Perú, por ejemplo, donde la ley omite reconocer directamente las condiciones naturales del fondo del que dependen las rompientes.

La definición más comprensiva después de Chile es la de Nueva Zelanda. Aunque el DPC en Nueva Zelanda no proporciona criterios para definir lo que constituye una “rompiente de importancia nacional,” existe una definición de rompiente que reconoce el oleaje, corrientes, niveles de agua, morfología del fondo marino y viento como componentes esenciales de la rompiente. Además, reconoce a la batimetría y viento, y específicamente incluye todo el corredor en el que se combinan estos componentes para crear olas que pueden ser surcadas. Una diferencia notable entre esta definición y la del proyecto de ley chileno es que la de Nueva Zelanda no incluye directamente los procesos de sedimentación. Tampoco dice que todo el fondo marino debe ser incluido de la manera explícita en que lo hace el proyecto de ley chileno, aunque aún así contiene un alcance amplio para entender en qué consiste una rompiente para que pueda ser protegida realmente. 

Por otro lado, el proyecto de ley de Panamá tiene una definición más limitada de las rompientes, establecida en Artículo 2. Solo las definen como la “manifestación de la descarga de la energía contenida en la onda,” sin referencia específica a ningún componente físico de los que depende una rompiente, con excepción del oleaje o swell que tiene una propia definición además de la principal. El Artículo 3 del proyecto divide las rompientes que pueden ser protegidas en tres categorías: ola larga, ola ni corta ni larga, y ola corta y rápida. Las categorías cuentan con los ángulos que forman el oleaje, con la tercera categoría también tomando en consideración como pueden variar las olas cortas y rápidas por el tipo de suelo en el cual rompen las olas. Con respecto a los Santuarios de Olas, hay una definición básica de estos sitios designados en el Artículo 2 como “todos aquellos sitios marinos que sean declarados por el Ministerio de Ambiente (MI AMBIENTE) que ofrezcan las condiciones para la práctica acuática.” Pero la más específica viene del Artículo 10 que establece tres condiciones que tiene que cumplir un sitio para que sea designado por el ministerio como un santuario protegido: la calidad y consistencia de las olas; el potencial cultural, turístico y deportivo; y los ecosistemas marinos saludables. 

Por último, el proyecto de ley de Chile proporciona las definiciones más comprensivas de las rompientes aptas para la práctica deportiva entre los cuatros países mencionados. Los proyectos que todavía están en desarrollo, como el de Panamá, o reglamentos futuros de las leyes que ya existen en países como Perú y Nueva Zelanda deben tomar en consideración el ejemplo de Chile, junto con buscar maneras de fortalecerlo para establecer las definiciones más comprensivas y prácticas como sea posible.

4.3 PROHIBICIONES EN ÁREAS DE ROMPIENTES

Hay diferentes niveles de protección de las rompientes por estos modelos no sólo por el alcance de prohibiciones del texto legal y/o reglamentario sino también por la existencia de una obligación legal relacionada con la restricción de actividades que puedan afectar a las rompientes. Para entender la diferencia en el nivel de protección que ofrece cada caso, es útil tener en consideración four categorías: (1) si las prohibiciones elaboradas son genéricas o específicas; (2) si tienen fuerza coercitiva para hacer cumplirlas; (3) si existen excepciones a la obligación; y (4) si incorporan multas, sanciones u otras formas de desincentivos para su cumplimiento. La primera categoría refiere a si hay sólo una prohibición general que pueda afectar a las rompientes protegidas o si hay una lista de actividades prohibidas que reconoce explícitamente aquello que representa una amenaza frente a las rompientes. La segunda categoría se refiere a si las prohibiciones son legalmente vinculantes o si hay sólo hay una sugerencia o meta de conservar a las rompientes sin una obligación real para hacer cumplirlas por el Estado. La tercera categoría se refiere a si incluyen excepciones a las prohibiciones como, por ejemplo, por una obra del Estado. Finalmente, la cuarta categoría se refiere a si hay formas de castigo o desincentivos distintos para asegurar el cumplimiento de la conservación de rompientes. 

De todos los países discutidos acá, el proyecto de ley de Panamá establece el alcance de protección de rompientes más fuerte con respeto a todas las categorías identificadas, cómo el único modelo que tiene prohibiciones específicas, legalmente vinculantes, sin excepciones, y acompañadas por un régimen de sanciones. Las rompientes registradas como los Santuarios de Olas establecidos bajo esta ley recibirán protección contra numerosas actividades que producen contaminación directa o indirecta en estas zonas, que incluyen la costa y el área marina que rodea los santuarios, así como la arena submarina del interior de los mismos. Hay una lista de estas actividades que debe permitir una aplicación más específica y sólida de las protecciones de las olas para el surf, en comparación con la prohibición general de actividades que podrían afectar las olas para el surf en la regulación de la Ley de Rompientes del Perú. 

El proyecto legal describe cinco categorías de actividades prohibidas:

1. Extracción de arena de las costas adyacentes al santuario de olas y de arena submarina al interior del mismo, así como en una franja alrededor del límite del Santuario de Olas, determinada por el Ministerio de Ambiente mediante los estudios oceanográficos u otros que se requieran.
2. Proyectos de exploración y/o extracción de minerales metálicos y no metálicos en el fondo marino.
3. La construcción e instalación de infraestructuras temporales o permanentes para proyectos industriales y/o comerciales de alto impacto.
4. La pesca de mediana y gran escala.
5. Toda actividad incompatible con los objetivos de esta Ley y su reglamentación. 

La quinta categoría, que es mucho más amplia, se define simplemente como cualquier actividad incompatible con los objetivos de la ley. Fundamentalmente, esta quinta categoría crea la oportunidad para que el Ministerio de Ambiente prohíba una amplia gama de actividades que amenazan la protección de los lugares para surfear y su uso recreativo, así como para abordar más amenazas situacionales a medida que surjan. La ley exige además la prevención de la contaminación de aguas residuales en las zonas de playa y mar implicadas. También es importante destacar que no hay excepciones a la prohibición de estas actividades en el proyecto de ley; si las rompientes y/o Santuarios de Olas protegidas por la ley propuesta enfrentan una amenaza, será una obligación para que el Estado la detenga de acuerdo con la conservación.

Similar al texto propuesto de la ley de Panamá, en la regulación de la Política 16 del DPCNZ en Nueva Zelanda se enumeran ejemplos de actividades en el medio ambiente costero, o factores que afectan a la calidad de la rompiente, que pueden afectar de una manera negativa a las rompientes por una nota de guía acompañante. La lista incluye siete actividades: 

• Vertidos que provocan la mala calidad del agua.  
• Sedimentación causada por algunos usos del suelo, que puede aplanar el fondo marino y potencialmente afectar negativamente la calidad de las olas. 
• Limitaciones de acceso a zonas navegables. 
• Cambios en el carácter y las características naturales, que proporcionan el contexto para la experiencia de surf.
• Estructuras que impactan en las olas y la calidad de las olas. 
• Soluciones de ingeniería de riesgos costeros, que pueden dificultar el acceso y perjudicar/afectar las olas.
• Dragado y/o eliminación de desechos de dragado que potencialmente pueden afectar negativamente calidad de onda.

Las Directrices de gestión de recursos para el surf proporcionan además una lista completa de 34 actividades, amenazas y/o fuentes diferentes que fueron identificadas a través de revisiones de literatura, amplias consultas públicas y aportes de expertos técnicos. Estas actividades, amenazas y/o fuentes se dividen en cuatro subcategorías: (1) interior, cuencas hidrográficas y vías navegables;, (2) dentro y alrededor de una zona de rompiente; (3) corredor cercano a la costa, costa afuera y oleaje; y (4) social y tecnológico.

A pesar de ser incorporado a una norma nacional y ser vinculado legalmente, esta política no es acompañada por una obligación muy clara para cumplir con la protección de rompientes. La nota de guía para la implementación de la política en la que se enumera los siete ejemplos de actividades no dice que estas actividades son totalmente prohibidas sin excepción, más las Directrices de gestión de recursos no vienen del gobierno sino de unas investigaciones y por eso sólo sirven como una guía sugerida. Además falta un régimen de multas y sanciones para desincentivar a estas actividades dañosas. 

En la ley peruana, la forma de prohibir actividades que pueden dañar a las rompientes es mucho más general y menos comprensiva en comparación a la del proyecto de ley de Panamá. No hay una lista de actividades específicas restringidas. En vez de esto hay una restricción general contra estas actividades en áreas de rompientes inscritas en el RENARO y protegidas, para “cualquier tipo de acción o actividad ajena a los actos de la naturaleza, que deforme, disminuya y/o elimine el recorrido normal u ordinario de la ola apta para el deporte de surcar olas, el fondo marino, o altere el curso natural de las corrientes y los alcances de las mareas”. Sin embargo hay una excepción para obras que afectarían a las rompientes que son declaradas mediante resolución ministerial del Ministerio de Defensa por razones de interés nacional expresamente.

Es importante destacar, y que está en marcado contraste con la Ley de Rompientes de Perú y el proyecto de ley en Panamá, que el proyecto de ley en Chile no crea ningún mandato vinculante para que el Estado proteja las zonas de surf. Si bien las entidades públicas y privadas que buscan participar en el desarrollo o actividades que podrían afectar los lugares de surf registrados deben considerar informes del Instituto Nacional de Deportes para la conservación de estos lugares, no hay ningún texto en el proyecto sobre qué debe implicar exactamente esta consideración en la práctica. Además, no existe la obligación de abstenerse de dicho desarrollo o actividades, ni de alterarlos de otro modo, para lograr la conservación de los puntos de surf registrados. Como resultado, incluso las zonas de surf agregadas al registro nacional de Chile bajo la actual propuesta legal seguirán siendo vulnerables a daños e incluso destrucción. Esta vulnerabilidad representa una divergencia significativa con las otras leyes en las cuales estamos centrando, que crea una prohibición clara y general sobre cualquier obra pública o privada que afecte las zonas de surf registradas para protección legal, con la única excepción de esta prohibición que surge cuando dichas obras se consideran de interés nacional.

Tanto en la ley Peruana como en el proyecto de ley de Panamá, hay multas y/o sanciones que aplicarían si hay actividades o proyectos que violen a las normas y afecten las zonas protegidas. El Ministerio de Ambiente sería el encargado de hacer cumplir sanciones en Panamá, además de “medidas de mitigación, restauración y/o mitigación que se consideren relevantes para la conservación de rompiente de olas, de acuerdo con la gravedad del daño ambiental.” En Perú es DICAPI el organismo encargado de hacer cumplir las sanciones administrativas, multas y denuncias penales. Por el contrario, no hay multas en el proyecto de ley chileno, como no hay nada actualmente prohibido por este proyecto o que tenga fuerza legal para restringir actividades en las áreas de las rompientes. Como resultado, tampoco existe ningún desincentivo grave para dañar a las rompientes, lo que podría socavar el objetivo central del proyecto de ley.

4.4 INSTITUCIONALIDAD DEFINIDA

Cada modelo ha definido las instituciones encargadas de hacer cumplir la protección de rompientes de una manera diferente, pero hay similitudes importantes. Cuando está legalmente vinculada una obligación de conservar a las rompientes y protegerlas de actividades que las puedan afectar, es típico involucrar a las marinas de guerra. Además, siempre es importante el Ministerio de Ambiente de un país para establecer las protecciones. A veces también son incluidas la autoridad de turismo y varias otras organizaciones e instituciones de deportes acuáticos, incluidas las del surf. De cualquier manera, es notable que cada modelo tiene un régimen claro de las responsabilidades de las autoridades competentes. 

También es importante destacar el papel de la sociedad civil y los ciudadanos en el avance de las protecciones de rompientes. Normalmente tienen parte en establecer las rompientes que deben ser inscritas en un registro nacional y protegidas por lo menos por las organizaciones e instituciones de surf si no hay un requisito de consultar explícitamente a las comunidades. Pero en práctica ya ha ocurrido que las organizaciones civiles, especialmente de abogados medioambientales, y los ciudadanos juegan un rol mucho más grande en la conservación de rompientes en el proceso de establecer nueva legislación así como en su aprobación a posteriori. 

En cada caso analizado hay una fuerza ciudadanía debajo del texto legal, como muestran los casos de estudios de estos países. En Perú es la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, a través de la campaña Hazla Por tu Ola de la iniciativa Conservamos por Naturaleza, que fue instrumental en lograr la aprobación de la Ley de Rompientes y que todavía es instrumental en hacer cumplir esta ley, buscando añadir más rompientes al RENARO y enfrentando actividades que las pueden dañar así como recaudando fondos para la protección. La Fundación Rompientes, que fue establecida con una meta similar, ha avanzado en el proyecto de ley chilena, mientras en Panamá encontramos una surfista de una asociación de surfistas local que ha trabajado con el equipo asambleísta para avanzar el proyecto de ley. 

A veces la falta de recursos de organizaciones civiles crean un reto para la protección de rompientes, si el Estado no da suficientes recursos para la legislación o reglamento. A diferencia de Perú, donde la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental tiene que recaudar fondos para proteger a las rompientes, el proyecto de ley de Panamá dice que el Ministerio del Ambiente tiene la responsabilidad de fiscalizar la protección. Tendría que incorporar en su presupuesto los recursos tecnológicos necesarios para garantizar el cumplimiento de la ley, así como trabajar con expertos para permitir la aplicación efectiva de la ley.

En Nueza Zelanda, donde el Departamento de Conservación está encargado de establecer e implementar las protecciones de rompientes por el reglamento de la Política 16 del DPCNZ, no existe la misma forma de coordinación con y/o incorporación de las organizaciones de la sociedad civil como parte de la norma de proteger a las rompientes. Sin embargo, ha contribuido mucho a la norma centros de investigación de surf y expertos de este tema. Ambos la Guía de surf wavetrac de Nueva Zelanda, escrito por académicos, y las Directrices de gestión, publicado por la Universidad de Waikato más dos agencias consultoras privadas de recursos, fueron desarrollados de forma independiente al gobierno para fortalecer la implementación de la norma.

 

4.5 LECCIONES PARA FUTUROS PROYECTOS DE LEY

Este análisis ha mostrado el desarrollo importante y distinto de diferentes modelos de normas para proteger directamente a las rompientes. Desafortunadamente, a pesar del progreso para avanzar en normas similares a las de Chile y Panamá, tanto dentro como fuera de Latinoamérica, los surfistas y ambientalistas han luchado por implementar medidas como la Ley de Rompientes. Para informar a los que quieren llevar a cabo similares proyectos de ley, que reconocen a las rompientes como propiedad del Estado u objetos y/o sujetos legales con sus propios derechos, es importante aprender de las experiencias de los surfistas, activistas y abogados medioambientales que han tenido éxito o han cambiado de estrategia. 

Para empezar, es útil tomar en consideración los esfuerzos de los activistas de rompientes en países donde ya existen proyectos de ley para proteger a las rompientes, en contextos aparentemente más favorables para hacerlo. Un tema importante es la entidad que persigue protecciones de rompientes como los activistas del surf. En Chile, por ejemplo, inicialmente, al tratar de hacer avanzar la propuesta legal, fue difícil para los defensores chilenos de la protección de las zonas de surf encontrar un ministerio gubernamental capaz de asumir los esfuerzos de conservación. Según una de esas activistas y expertas, el Ministerio de Medio Ambiente habría sido más ideal que el Ministerio del Deporte por numerosas razones. En primer lugar, el registro de los lugares para practicar surf en la designación de áreas protegidas del medio ambiente bajo la jurisdicción del primer ministerio habría implicado un régimen de gestión mejor establecido y mejor financiado para garantizar la conservación de estos lugares. En segundo lugar, depende de una autoridad con un mayor enfoque ambiental que habría servido para reforzar el valor del proyecto para una mayor conservación de las áreas marino-costeras. Sin embargo, dada la capacidad limitada del Ministerio de Medio Ambiente, los defensores tuvieron que apelar a otra autoridad. Otros obstáculos incluyeron la necesidad de convencer a los políticos chilenos de la importancia de la conservación de las zonas de surf.

Por su parte, los defensores de la protección de las olas en Ecuador con la organización Mingas por el Mar también han tenido que considerar las capacidades de las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley en sus esfuerzos de elaborar una nueva legislación que brinde protección legal directa a las zonas de surf. A partir de 2021, estos defensores buscaron el apoyo de diversas instituciones públicas y agencias de aplicación de la ley para apoyar la creación de regulaciones para la protección de los ecosistemas marino-costeros que incorporarán lugares para surfear. En febrero de 2022, tras ser recibido por el Comité Interinstitucional, se estableció que el Ministerio de Medio Ambiente, Agua y Transición Ecológica sería el encargado de liderar una comisión para elaborar el proyecto de reglamento. Sin embargo, los defensores descubrieron que intentar trabajar directamente con las agencias de aplicación de la ley resultó ser un proceso lento. También lucharon contra el rechazo de las agencias, ya que el Ministerio de Medio Ambiente determinó que su visión inicial era demasiado complicada para que el Ministerio la asumiera e implementara. 

En consecuencia, los defensores han cambiado de táctica y buscado promulgar protecciones legales a través de nueva legislación. Sin el apoyo de un parlamentarios, el proceso de introducción de dicha legislación resultaría mucho más complicado y requeriría la recolección de firmas físicas de apoyo de un número significativo de miembros de la comunidad. Afortunadamente los defensores han obtenido el apoyo de un miembro de la Asamblea Nacional y esperan presentar la ley, que se está redactando con el apoyo de los abogados ambientales del Grupo Manazno, en el Congreso en 2024. También han lanzado un nuevo sitio web, Mareas Vivas para crear conciencia nacional sobre la importancia de la protección de las olas para surfear y obtener apoyo para su propuesta legal, para la cual también planean que las escuelas y asociaciones de surf locales recopilan firmas físicas indicando el apoyo de los miembros de la comunidad, no como requisito sino para mostrar el favor público. Esta historia junto con la de los activistas chilenos demuestra la importancia de pensar en la ruta más posible para avanzar en protecciones, por regulación o legislación, en cada contexto nacional y político, además del desarrollo de relaciones fuertes con los políticos y/o autoridades que serán encargados de proteger rompientes. Por último, es una historia del poder de la perseverancia de los ciudadanos. 

De este análisis, se puede ver la fuerza ciudadana como un importante componente de una campaña exitosa para proteger a las rompientes, como se puede ver con más detalles en el caso de estudio de Perú. La falta de un nivel igualmente sólido de conciencia y movilización ciudadana en torno a la protección de las olas en Chile, a diferencia de Perú, ha creado desafíos, dada la importancia del apoyo público para lograr un cambio de políticas. Junto con la Ley de Rompientes de Perú, la participación ciudadana fue notablemente clave para el desarrollo del proyecto legal de Panamá. Los surfistas locales, asociados con los numerosos clubes y escuelas de surf a lo largo de la costa de Panamá, se unieron frente a las crecientes amenazas a las olas relacionadas con el desarrollo para abogar por el cambio. Cuando existe una clara voluntad pública de que las legislaciones promuevan dichas protecciones, es mucho más probable que los responsables de las políticas tomen nota de las medidas concretas para este fin. Este tema también fue evidente en el éxito de la  protección de las rompientes en Nueva Zelanda, donde la participación de activistas ciudadanos, más expertos e investigadores independientes, fue fundamental en el reconocimiento de rompientes como “elementos” del paisaje que deberían incluirse en la lista de elementos que podrían protegerse, incluso si no fueran significativos a nivel nacional. Estos defensores de rompientes tenían que asegurarse que el concepto de paisaje incluyera los paisajes marinos y, por lo tanto, las olas como características del paisaje marino y, por lo tanto, del paisaje. 

Waves Lobitos es una organización sin fines de lucro con sede en el norte de Perú que utiliza el surf y las prácticas creativas como herramientas para el desarrollo sostenible, el empoderamiento de la juventud local y la gestión de los océanos. Enlace: Crédito de fotografía: Brunella Mesinas. Fuente: Henry Espinoza, Director de Waves Lobitos.

Adicionalmente, la oportunidad de conectarse y aprender de los defensores de la protección de las olas en otros países también puede ayudar a avanzar hacia leyes de protecciones de rompientes. En Panamá, por ejemplo, la gente involucrada en el proyecto legal se comunicaron con defensores involucrados en proyectos relacionados en Chile y Perú, para que pudieran tomar en consideración las experiencias de gente en otros países sobre el establecimiento de nueva legislación y cómo podían innovar o mejorar los modelos de protecciones legales de rompientes que ya existen además de enfrentarse a potenciales obstáculos políticos. Ahora, el depósito de información y los puntos de contacto legales y de investigación, junto con iniciativas que incluyen seminarios web de acceso público, proporcionados por Protege Tus Olas, pueden ayudar a facilitar este intercambio de conocimientos y recursos entre los defensores de la protección de las olas en todo el mundo.

Además, ha resultado fundamental contar con métricas claras de los valores sociales, económicos y ecológicos de las zonas de surf para convencer a los formuladores de políticas y a las partes interesadas del público sobre el valor de este trabajo. Save the Waves ha apoyado la investigación en surfconomics para hacer contribuciones tangibles a las economías locales del surf. Se ha descubierto, por ejemplo, que la economía del surf ha aportado entre 1,6 y 6,4 millones de dólares anuales sólo a la ciudad chilena de Pichilemu, Chile. La asambleísta Vásquez ha enfatizado la importante economía del surf de Panamá al abogar por la protección de las olas. También es notable el diseño y la intención declarada del proyecto legal de Panamá de proteger no sólo las zonas de surf sino los ecosistemas marino-costeros que las rodean en términos más amplios, lo cual también ha sido una parte crucial del desarrollo del proyecto de ley. Como Panamá es un líder en este tema, hay más apoyo político con este enfoque más amplio. Este caso sugiere además que la presencia de objetivos nacionales bien establecidos y/o un compromiso gubernamental existente con la protección marino-costera proporciona condiciones más favorables para promover protecciones legales directas para las zonas de surf.

Junto con los métricos, sería importante tener metodologías efectivas para identificar a las rompientes que deben ser protegidas, más definiciones específicas y suficientemente comprensivas de qué son las rompientes. Un experto de Nueva Zelanda que contribuyó a la normativa para reconocer y proteger a las Rompientes de Importancia Nacional señaló que estos factores fueron fundamentales en el éxito de la política. También dijo que fue importante mostrar tanto el hecho de que las rompientes podrían ser dañadas, usando ejemplos de lo que ha sucedido, como de que serían protegidas de la misma manera en que las especies en peligro de extinción deben ser y normalmente son protegidas. 

Por último, es útil tomar en consideración lo que ha pasado en países donde no hay una norma o proyecto de ley como la Ley de Rompientes. A diferencia de los casos de Perú, Chile, Panamá y Ecuador, en México, los activistas de surf decidieron perseguir otra estrategia para proteger a las rompientes, dado que no tenían mucho éxito en avanzar en un proyecto de ley. Hoy día la organización Save the Waves ha centrado cada vez más sus esfuerzos en formas alternativas de protección de las olas para surfear, en el entendido de que una ley similar a la de Perú no resultaría políticamente viable. En cambio, se han centrado en el uso y desarrollo de herramientas de planificación marino-espacial, la designación de Reservas Mundiales de Surf y la formación de Redes de Áreas Protegidas de Surf dedicadas a combinar protecciones legales para los ecosistemas con el desarrollo comunitario sostenible.