1. NORMAS GENERALES PARA LA PROTECCIÓN DE ROMPIENTES

En Australia ha habido dos formas en las que las rompientes y el Surf han sido reconocidos y, posiblemente, en menor medida, protegidos o previstos. En primer lugar, tuvo lugar el reconocimiento de Bells Beach en el Estado de Victoria. En segundo lugar, y posteriormente, se produjo el establecimiento de Reservas Nacionales de Surf.

1.1. EL CASO DE BELLS BEACH

 El primer reconocimiento formal del gobierno estatal y local de Australia de los lugares para surfear es visto en la reserva de surf creada para Bells Beach Torquay en 1973. La reserva contiene componentes tanto de tierra como de mar, en este último caso que se extienden 400 metros mar adentro desde la más baja marea. Tierra adentro, la reserva está delimitada por una escultura, un mural y una piedra arenisca grabada con las palabras “Respeta el océano – Espíritu del Surf”. También incluye un estacionamiento, pasarelas y rampas de acceso a la playa hasta la orilla.

La reserva es reconocida como un paisaje histórico de importancia cultural para los surfistas australianos recreativos y competitivos. Se encuentra inscrita en el Registro del Patrimonio de Victoria como la "Reserva recreativa de surf de Bells Beach”, y en la Lista del Patrimonio Nacional de Australia.

La petición de un comité formal de gestión para Bells Beach culminó en 1966 con una reunión pública y la elección de un comité inaugural que dependía de la Comarca de Barrabool. En los años siguientes, el comité avanzó en los planes para la identificación formal de una reserva dentro de una parcela de terreno de la Corona adyacente a la costa, que ya había sido identificada como lugar para fines públicos en 1880 y reservada permanentemente a la venta en virtud de las disposiciones de la Ley del Suelo de 1869. El comité sugirió que este terreno se denominara "Reserva Recreativa de Surf de Bells Beach" y que se gestionara en consecuencia. 

Lo anterior condujo a la elaboración de un reglamento aplicable a la nueva zona de reserva en virtud de las disposiciones de la Ley de Tierras de 1958, y al nombramiento de la Corporación de la Comarca de Barrabool como Comité de Gestión. Por otra vía legislativa, se asignó el nuevo nombre en virtud de la Ley de coordinación de estudios topográficos (topónimos). En 1993, una nueva ronda de cambios legislativos condujo a la creación de 14 reservas costeras y de la zona litoral de Victoria en virtud de las disposiciones de la Ley de Tierras de la Corona (Reservas) de 1978, entre las que se encontraba la Reserva Recreativa de Surf de Bells Beach. Dicha ley sigue vigente en la actualidad y se centra en el cuidado, la protección y la gestión de las reservas, al tiempo que incorpora las funciones de un Comité de Gestión.

Actualmente, el administrador designado de la Reserva es el Consejo Costero Local de Surf (Surf Coast Shire Council) con respaldo del Departamento de Sustentabilidad y Medioambiente, en virtud de la Ley de Tierras de la Corona de 1978, y comprende 48 hectáreas de brezales costeros, acantilados de piedra caliza, arrecifes y playas de arena adyacentes a un tramo de dos kilómetros de costa. Este Consejo adoptó un Plan de Gestión específico para la Reserva el año 2004, elaborado de conformidad con la Ley de Gestión Costera de 1995 y la Estrategia Costera de Victoria de 2008. En virtud de la Ley de Gestión Costera de 1995, cualquier uso o desarrollo de la Reserva requiere el consentimiento del Departamento de Sustentabilidad y Medioambiente. 

El marco de gestión actual se revisó en 2014-2015 con la elaboración del Plan de Gestión Costera de la Reserva Recreativa de Surf de Bells Beach 2015-2025 y un plan de aplicación adjunto. Este proceso incluyó una amplia consulta pública y participación, y fue seguido por un proceso de revisión adicional en 2019-2020 que condujo a la adopción de actualizaciones del plan de gestión en 2021.El proceso de revisión también se vio influido por el establecimiento de una autoridad de gestión de parques dedicada por ley a proteger y gestionar las tierras costeras de la Corona y las aguas marinas a lo largo de la Great Ocean Road. Los desarrollos impulsados por el gobierno estatal se asociaron con la promulgación de la Ley Marina y Costera de 2018, en cuya virtud fue aprobado el Plan de Gestión Costera de la Reserva Recreativa de Surf de Bells Beach, y cuyos requisitos fueron incorporados directamente en la actualización más reciente del plan.

De esta manera, a pesar de no ser ni una World Surfing Reserve ni tampoco una National Surfing Reserve, Bells Beach es la primera Reserva de Surf de la historia, decretada como tal en 1973 por Surfing Victoria, en conjunto con los surfistas locales y el Consejo de Torquay. Las funciones de los comités locales siguen figurando en estas nuevas disposiciones como lo han hecho desde 1971. La aportación de la comunidad a la gestión diaria corre a cargo del Comité de Bells Beach, que incluye a representantes de la comunidad local y de la Corporación Aborigen de Propietarios Tradicionales de Wadawurrung y de Surfing Victoria. 

1.2. NATIONAL SURFING RESERVES

Posteriormente, la preocupación por el futuro de las rompientes motivó a un grupo de australianos, liderado por los cofundadores Brad Farmer y Andy Short, con el apoyo del entonces Ministro Federal de Medio Ambiente, Peter Garret, y Ministro de Tierras del Estado, Tony Kelly, a crear el año 2005 un Comité de Reservas de Surf con el propósito de reconocer y proteger áreas de Surf de importancia nacional y local como Reservas Nacionales de Surf. Más específicamente, y de manera similar a la lista patrimonial de Bells Beach, las Reservas Nacionales de Surf se establecen para reconocer y proteger un área para el uso de los surfistas como sitios de importancia histórica, cultural y ambiental para el Surf en Australia. Junto con este reconocimiento, la intención es ayudar con la preservación a largo plazo de las rompientes de Surf al darle a la comunidad local una voz y una plataforma reconocida para participar en procesos más amplios de toma de decisiones que afectan la costa.

La primera reserva de Surf fue establecida en Maroubra, Nueva Gales del Sur (“NGS”), declarada sólo de forma simbólica el año 2006 y no contemplada en la legislación. Sin embargo, las reservas dentro de NGS después de Maroubra sí fueron legalmente reconocidas, gracias a que el gobierno de Nueva Gales del Sur se comprometió a una asociación con la National Surfing Reserves de Australia, para la protección legal de las reservas de Surf en virtud de la Ley de Tierras de la Corona de 1989. De esta manera, pasaron a ser designadas por el Departamento de Tierras como Reservas de la Corona, y publicadas como tales en el Diario Oficial. De esta manera, el ministro competente puede crear reservas que establezcan controles sobre el desarrollo mediante procesos desencadenantes, como evaluaciones de impacto y la elaboración de planes de gestión de las reservas.

En particular, el Departamento de Tierras de NGS indicó su compromiso de reconocer las cualidades históricas, culturales y medioambientales importantes para los sitios de Surf, señalando su deseo de continuar apoyando a las comunidades a obtener el estado de reserva para los lugares icónicos de Surf, y trabajar en alianza con el Comité Nacional de Reservas de Surf.

Los sitios de Surf designados como Reservas Nacionales de Surf bajo la Ley de Tierras de la Corona de 1989 requerían de un sistema de “fideicomiso de reserva”, donde, con apoyo de la Oficina de Tierras de la Corona, se proporcionaba a la comunidad de surfistas una voz sobre asuntos relacionados con el sitio y su desarrollo adyacente o dentro de la reserva, y se elaboraba un plan de manejo para abordar los problemas ambientales dentro de la reserva y las responsabilidades asociadas con su manejo.
 
La Ley de Tierras de la Corona de 1989 fue derogada posteriormente por la Ley de Gestión de Tierras de la Corona de 2016 (“LGTC”) que consolidó ocho actos legislativos anteriores e incluye requisitos más estrictos para la participación de la comunidad en la gestión de las tierras de la Corona. Es importante destacar que la información gubernamental indica que las disposiciones anteriores para el reconocimiento de las Reservas de Surf Nacionales permanecen intactas.

En virtud de la Ley de LGTC, los terrenos de la Corona de importancia local son gestionados por los ayuntamientos como si fueran terrenos públicos de propiedad municipal. Esta característica supone un cambio significativo con respecto al sistema anterior, en el que las funciones de gestión corrían a cargo de los fideicomisos de reservas. Además, deben elaborarse Planes de Gestión para todas las Reservas de la Corona, sin embargo, hasta la fecha sólo se han elaborado unos pocos en relación con el número de reservas existentes. 

Un lugar se puede considerar como Reserva de Surf en base a la calidad y consistencia de su Surf, y de la relación de larga data y consistente entre el Surf y los surfistas.

Una Reserva Nacional de Surf debe cumplir con los tres criterios esenciales siguientes (con ejemplos australianos):

1. Calidad persistente de las olas (es decir, una rompiente de Surf de clase nacional/mundial) (por ejemplo, North Narrabeen, Snapper Rocks).

2. Un lugar considerado sagrado por los surfistas (locales y nacionales) (por ejemplo, Angourie, Crescent Head).

3. Uso prolongado de la playa y el entorno de olas por parte de la comunidad de surfistas local y nacional, por ejemplo, club de salvamento y/o club de tablistas con una historia significativa (por ejemplo, Maroubra, Killalea).

Ahora bien, el proceso para establecer una Reserva Nacional de Surf es el siguiente:

1. Es la comunidad local la que da inicio al proceso de nominación (que suele ser un club de Surf o grupo de surfistas locales).

2. La nominación es aprobada por el Directorio de National Surfing Reserves.

3. Se crea un folleto que capture la historia del Surf en esa ubicación, las historias de las culturas aborígenes asociadas con el área, las condiciones de las olas, configuraciones de descanso y la cultura de Surf más reciente de la comunidad local.

4. Se instala una placa en el sitio.

5. Se realiza una ceremonia de dedicación en colaboración con las autoridades locales y estatales. 

Estos pasos suelen tardar 1 año en lograrse. Es la comunidad la que decide cuánto se extiende la Reserva a lo largo de la playa. El reconocimiento legal aún no se logra en otros estados australianos. Se ha estimado que el propósito de las Reservas es menos por el activismo medioambiental y más por el sentido de comunidad.

Actualmente, hay 19 Reservas Nacionales de Surf en Australia: Noosa, Gold Coast Point Breaks, Boganger-Cabarita, Lennox Head, Angourie, Crescent Head, Merewether, North Narrabeen, Manly-Freshwater, Bondi, Cronulla, Killalea, Phillip Island, Mid Coast, Daly Head, Point Sinclair, Margaret River, Yallingup y Kalbarri.

Sólo las rompientes dentro de NGS designadas como Reservas Nacionales de Surf han sido reconocidas por el gobierno estatal. Hay que considerar que tanto dentro como fuera de NGS existen otras rompientes de calidad e importancia similares, que podrían requerir niveles similares de reconocimiento. Las reservas, por otro lado, tampoco consideran los corredores de oleaje. De todas formas, ayudan a orientar las políticas nacionales y crear mayor conciencia comunitaria. 

El Gobierno de Queensland actualmente se encuentra investigando la posibilidad de legislar para proteger las Reservas Mundiales de Surf de Noosa y Gold Coast, las cuales también han recibido la categoría de Reservas Nacionales de Surf.

1.3. LA CIUDAD DE GOLD COAST Y SU PLAN DE MANEJO COSTERO

La gestión de la costa de la ciudad está guiada por la Estrategia de Playas del Océano (Ocean Beaches Strategy 2013- 2023) (“EPO”), la cual tiene por objeto alcanzar las mejores prácticas para la administración diaria y de largo plazo de las playas de la ciudad. Uno de sus principales objetivos es proteger las infraestructuras locales de los peligros costeros.
 
Una de las acciones clave y resultados estratégicos de la EPO (1.3) era elaborar un Plan de Manejo de Surf, que apoyara la actividad del Surf en Gold Coast, reconociendo la importancia del Surf en la cultura y economía de la ciudad, y que entregue un marco que aborde las crecientes demandas en los recursos de Surf de la ciudad. El año 2013, la Surfrider Foundation de Gold Coast solicitó al Consejo elaborar un SMP, como resultado objetivo de la EPO. El Consejo, finalmente, aprobó un Surf Management Plan (“SMP”) el año 2015, el cual si bien no tiene rango legal, se encuentra sujeto a todas las leyes y políticas federales, estatales y locales. Recientemente se ha renovado por otros 5 años. 

Con el SMP, por primera vez una autoridad local reconoció formalmente la importancia de las rompientes para la comunidad local, al tiempo que reforzó la importancia de mantener la actividad del Surf con una ciencia sólida, aporte a la comunidad, y estrategias de gestión eficaces. Lo anterior es de esperar, considerando que las playas de Gold Coast significan un valioso activo natural que contribuyen en millones de dólares al crecimiento de la economía local. Así, los valores del Surf han sido reconocidos en el SMP, destacando su importancia para la economía y cultura de la ciudad, al tiempo que aborda los procesos físicos, sociales y legislativos que rigen el Surf en la misma. También, el SMP se ajusta y apoya varios temas clave del Plan del Consejo 2022-2027, y contribuye a la economía local directamente al posicionar a Gold Coast como el mejor lugar para visitar Australia. El SMP busca balancear los intereses de todos los usuarios de la costa, en línea con el EPO.   

Gracias al SMP, también han surgido estudios de modelización del oleaje, pudiendo identificar las zonas más adecuadas para proyectos costeros que pueden mejorar la amenidad de las olas, como la construcción de arrecifes artificiales que permitan mejorar el oleaje.   

Más específicamente, y en relación a las regulaciones fundamentales de las zonas de Surf, la ciudad debe cumplir con aquellas previstas en la Ley de Gestión y Protección Costera de 1995, que asegura que las actividades no afectan de forma adversa los procesos costeros, la calidad del agua, la ecología marina, la pesca y la seguridad de la navegación. Esta ley es considerada además en el proceso de planificación, regulado en la Ley de Planificación Sostenible de 2009, la cual requiere que las obras en aguas costeras o intermareales no pueden llevarse a cabo sin permisos.  

La ciudad también cuenta con leyes locales relacionadas con la comunidad de surfistas, tales como la Ley Local de Gold Coast N° 10 de 2014, sobre Reservas para Baños, que establece reservas para bañarse que cubren la zona costera de todas las playas de Gold Coast al sur de Seaway y se extienden a un kilómetro de la costa desde la marea de primavera media de bajamar. Los únicos huecos en las reservas de baño están en las bocas de Tallebudgera y Currumbin Creeks, Seaway y alrededor del embarcadero de bombeo de arena de Seaway. Dentro de las reservas de baño, los salvavidas pueden marcar “áreas de baño”, que deben tener un límite mar adentro de 400 metros. Los salvavidas también pueden cerrar una reserva de baño debido a condiciones inseguras, lo cual aplica al baño, pero no al Surf.

La Ley Local de Gold Coast N° 9 de 2008 sobre Parques y Reservas, por su parte, permite que la Ciudad regule y administre actividades en lugares públicos y reservas como si estuvieran designados ley como parques públicos. La zona costera de playa que no sea designada como una reserva de baño en virtud de la Ley Local N° 10, es nombrada como uno de esos lugares públicos. En virtud de esta Ley, la ciudad regula las actividades en la zona costera de playa, y las actividades comerciales requieren de un permiso para operar en estos lugares.

La zona costera de playa es definida en el Reglamento de Gobierno Local de 2012 como la tierra que se extiende entre la marca de la alta marea y de la baja marea durante las mareas de primavera ordinarias.

Cabe señalar, por otra parte, que la regeneración o reposición de playas ha constituido un elemento fundamental en la gestión de las playas de la ciudad durante los últimos 40 años, lo cual implica vertidos o bombeos de arena desde una fuente externa al activo sistema de playa, para ensanchar la playa y la zona de Surf influenciada por las olas. Lo anterior ha sido recomendado por el Laboratorio Hidráulico de Delft como una mejora para las playas afectadas por la erosión. Se han implementado proyectos de regeneración de playas a lo largo de la costa desde Main Beach hasta Coolangatta desde principios de la década de 1970. El tamaño y la escala de cada proyecto ha variado, sin embargo, el propósito común de cada proyecto ha sido ayudar a las playas a recuperarse después de largos períodos de erosión o tras los impactos de los ciclones tropicales. Por lo general, la arena dragada se coloca en alta mar, lo que permite que la energía de las olas mueva la arena hacia la costa con el tiempo. En algunos casos, el uso de tuberías temporales permite que la arena sea bombeada y dispersada en la playa cerca de la costa.

2. ROMPIENTES Y ÁREAS PROTEGIDAS

La ley que regula las áreas protegidas en Australia es la Ley de Conservación del Medio Ambiente y la Biodiversidad de 1999  (“EPBC”). Esta ley establece un marco legal para la protección y conservación del medio ambiente y la biodiversidad en Australia, incluyendo la gestión de las áreas protegidas.

La Ley EPBC proporciona el marco para la identificación, designación y gestión de áreas protegidas en Australia a nivel federal. Estas áreas protegidas incluyen parques nacionales, reservas naturales, áreas de conservación marina, parques marinos y otras áreas de importancia ecológica.

A nivel federal, por ejemplo, la Ley de Parques Nacionales y Vida Silvestre de 1974  de Nueva Gales del Sur (“LPNVS”) puede utilizarse para proteger una serie de zonas. En un acontecimiento reciente, los esfuerzos de la comunidad para lograr una mejor protección de la Reserva Nacional de Surf de Killalea han llevado a su establecimiento como parque regional en virtud de la LPNVS. Al estar situada en Nueva Gales del Sur, ya estaba sujeta a la Ley de Gestión de Tierras de la Corona de 2016 (como se ha detallado anteriormente), pero seguía estando amenazada por importantes propuestas de desarrollo en terrenos que formaban el telón de fondo de las playas de la reserva de surf. Estos terrenos se encontraban dentro de la Reserva de la Corona, lo que hacía temer que el plan de manejo correspondiente no respondiera eficazmente a las necesidades de protección de la zona en cuestión. Al año 2022, el plan de gestión para el recién creado Parque Regional de Killalea todavía se encontraba pendiente, mas esperando su elaboración.

Esta aplicación de la LPNVS sienta un precedente importante para la protección de otras rompientes de Surf en Nueva Gales del Sur, y puede ayudar a mejorar el sistema de Reservas de Surf, robusteciendo la protección. También podrían aplicarse medidas similares en otros lugares de Australia. Entre los puntos de interés se incluyen los criterios por los que una rompiente de Surf (o una Reserva de Surf existente) podría identificarse para su dedicación como parque o reserva en virtud de la LPNVS o equivalentes, y la forma de los planes de gestión que se desarrollen para abordar la protección de los recursos de Surf en estas zonas. 

También encontramos otros casos:

3. ROMPIENTES Y SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

En Australia, la ley que regula la evaluación de impacto ambiental es la Ley de Protección Ambiental y Conservación de la Biodiversidad de 1999 (Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 - EPBC). Esta ley establece un marco para la protección y conservación del medio ambiente, incluida la evaluación de los impactos ambientales de ciertos proyectos.

La EPBC requiere que ciertos proyectos sean evaluados en función de su posible impacto sobre los valores ambientales protegidos a nivel nacional. Así, los proyectos que pueden tener un impacto significativo en el medio ambiente están sujetos a una evaluación de impacto ambiental. Esto implica la presentación de una declaración de impacto ambiental (Environmental Impact Statement - EIS) que describe los posibles impactos del proyecto y las medidas propuestas para mitigarlos.

La evaluación de impacto ambiental también puede incluir consultas públicas y la participación de las partes interesadas en el proceso de toma de decisiones. La autoridad encargada de administrar la EPBC es el Departamento de Agricultura, Recursos Hídricos y Medio Ambiente.

3.1. EL CASO DE PALM BEACH

En el famoso caso de Palm Beach, Gold Coast, ocurrió que durante décadas la erosión de Palm Beach amenazó las infraestructuras de primera línea de playa, dejando al descubierto los diques y poniendo en peligro el estilo de vida de los lugareños por la pérdida temporal de la playa utilizable. Desde 1967 se han producido numerosos episodios de erosión a lo largo de Palm Beach. Más recientemente, en 2009, algunas secciones del malecón quedaron al descubierto y se perdió un mirador debido al fuerte oleaje. Durante los ciclones extropicales de 2013 y 2016, el oleaje alcanzó los límites de muchas propiedades frente al mar en Palm Beach.
 
Para solucionar este problema, la ciudad elaboró el "Proyecto Palm Beach Shoreline", que consistía en una campaña de regeneración de la playa para estabilizarla con un arrecife artificial. La EIS concluyó que la presencia del arrecife artificial a lo largo de la playa no afectaría las condiciones de Surf, sin embargo, el proyecto fue abandonado a último minuto (momentos antes de comenzar la construcción), debido a que el análisis de la EIS sobre las condiciones costeras fue sólo superficial, y finalmente sí eran afectadas. Aunque el proyecto intentó desarrollar una estrategia de gestión costera integrada y multifuncional, era obvio que la participación pública del proceso era escasa e insuficiente, con una consulta preliminar inadecuada.

Las contradicciones de la EIS y pruebas insuficientes de las repercusiones del diseño en el Surf dieron lugar a reclamos del grupo de interesados locales (con protestas en la playa de alrededor de 1200 personas), acerca de que la presencia del arrecife sí afectaría significativamente a la calidad del Surf a lo largo de Palm Beach. Las simulaciones de modelos y la revisión de la literatura existente demostraron que las olas que rompían en el arrecife, así como las que pasaban por encima de éste, se modificarían significativamente y tendrían un impacto negativo importante en el Surf existente en la zona.

En reuniones posteriores, el Consejo de la Ciudad de Gold Coast sugirió que los servicios del Surf se incorporaran a la política estatal para garantizar que la situación de Palm Beach no se repitiera en el futuro. El Surf Management Plan fue considerado para estos efectos. Adicionalmente, se identificó la necesidad de utilizar la gran cantidad de información existente para diseñar estructuras que estuvieran en armonía con las condiciones para la práctica del Surf, o que las mejoraran, sin dejar de proteger la playa.

El arrecife artificial de Palm Beach se construyó finalmente el año 2019, en un lugar estratégico hacia el lado de la costa del arrecife natural para que la estructura se beneficiara tanto del "preacondicionamiento" de las olas ofrecido por el arrecife natural, así como del contorno del arrecife artificial, alineado con el oleaje. En la solución fueron recopilados datos sobre el oleaje, el volumen de la arena y las corrientes. También, se utilizaron modelos numéricos y físicos para predecir el rendimiento del arrecife artificial y el comportamiento de las olas, asegurando la práctica del Surf.

De esta manera, la construcción del arrecife de Palm Beach creó una ola con buenos resultados, con una ola que rompe generalmente hacia la derecha, aunque si el swell tiene más energía, también surgen izquierdas avanzadas. Hoy hay consenso de que es una ola surfeable, consistente, si bien requiere de un oleaje de 1 a 2 metros para funcionar. Para la comunidad, el arrecife creó un nuevo spot de Surf, de alta calidad, en Gold Coast. Este caso demuestra la importancia de que los promotores y los organismos que otorgan las autorizaciones consideren seriamente las repercusiones en los lugares para practicar el Surf durante la gestión costera.

4. ACCESO PÚBLICO

En Australia no existe propiedad privada en la costa y las aguas. Todas las aguas costeras (hasta las 3 millas náuticas) pertenecen al Estado, son accesibles al público (a menos que estén restringidas por motivos de salud, seguridad o defensa), y se requiere la aprobación de éste para cualquier actividad comercial en esta zona.  

Por tanto, si bien existe un principio general en Australia de acceso público a las playas, las leyes que regulan el acceso público a las playas varía según el estado o territorio específico, y pueden diferir en términos de restricciones específicas y derechos de acceso. 

En algunos estados, como Nueva Gales del Sur y Victoria, la Ley de Costas (Coastal Management Act) establece el marco legal para la gestión y protección de la costa, incluyendo el acceso público a las playas. Estas leyes suelen proteger el derecho de acceso público a través de la servidumbre de paso y establecen restricciones para la obstrucción del acceso público a las playas por parte de propietarios de tierras privadas. 

En otros estados y territorios, como Queensland, Australia del Sur, Australia Occidental y Tasmania, el acceso público a las playas está protegido por leyes y regulaciones similares. Por ejemplo, en Queensland, la Ley de Costas y Playas Públicas (Coastal Protection and Management Act) establece el marco legal para la gestión de la costa y garantiza el acceso público a las playas.