1. NORMAS GENERALES PARA LA PROTECCIÓN DE ROMPIENTES

México no cuenta con normas específicas para la protección de rompientes, y tanto “rompientes” como “olas” no están referidas ni definidas en ninguna ley o normativa vigente. Sin embargo, la regulación general de la zona marítimo-costera se considera en ciertos cuerpos normativos nacionales.

1.1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

La Constitución Política de los Estados Mexicanos establece cuáles son “bienes nacionales” inherentes a la zona costera, cuyo dominio corresponde a la Nación, entre los que se encuentran todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, así también “las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley” (Art. 27).

1.2. LEY GENERAL DE BIENES NACIONALES Y ZONA FEDERAL MARÍTIMO TERRESTRE

La Ley General de Bienes Nacionales (“LGBN”) reconoce como bienes de uso común las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de tierra que por virtud de la marea cubre y descubre el agua, desde los límites de mayor reflujo hasta los límites de mayor flujo anuales, y la zona federal marítimo terrestre (“ZOFEMAT”) (Art. 3). 

Por otra parte, de Ley de Infraestructura de Calidad deriva la Norma Oficial Mexicana NOM-146-SEMARNAT-2017 ("NOM"), que establece la metodología para la elaboración de planos que permitan la ubicación cartográfica de la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar que se soliciten en concesión. Dicha metodología para la delimitación de zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar refiere en parte considerativa que “brinda mayor certeza jurídica al homologar y estandarizar los valores de referencia a los que los promoventes se deberán referir para la ubicación geográfica de la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar, generando una mayor precisión al reducir los errores para su determinación, permitiendo que los resultados obtenidos al aplicar la metodología propuesta sean confiables y repetibles”. Así se permite una mejor administración y control, y se promueve el uso y aprovechamiento sustentables de la zona federal marítimo terrestre y los terrenos ganados al mar en términos del art. 120 de la LGBN. 

Sin embargo, lo anterior tiene una limitante: en virtud del art. 4 del Reglamento de la LGBN (denominado Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar), la ZOFEMAT se determina únicamente en áreas que en un plano horizontal presenten un ángulo de inclinación de 30 grados o menos, y tratándose de costas que carezcan de playas y presenten formaciones rocosas o acantilados, la Secretaría determinará la zona federal marítimo terrestre dentro de una faja de 20 metros contigua al litoral marino, únicamente cuando la inclinación en dicha faja sea de 30 grados o menor en forma continua.

Lo anterior podría excluir de protección a ciertas rompientes, por ejemplo, en caso de las inclinaciones sean de más de 30 grados, por lo que estas zonas quedan en vulnerabilidad al ser considerados entonces como sitios susceptibles de aprovechamiento privado a través de la figura legal de concesión, por un proceso llamado de “desincorporación de bienes nacionales” o por terrenos ganados al mar.

Estos últimos terrenos ganados al mar son nuevas superficies de terreno generadas a partir de la modificación del litoral costero. Las causas pueden ser de origen natural o artificial. Dentro de las primeras causas se encuentran los procesos de acreción de las costas (avance de las llanuras costeras hacia el mar), mientras que las actividades antropogénicas determinan a las segundas, siendo los más comunes los rellenos de superficies marítimas. El avance hacia el mar de la nueva configuración de la costa una vez modificados sus límites constituyen los denominados terrenos ganados al mar (SEMARNAT, 2018). Por lo que, en este sentido, el art. 125 de la LGBN señala que: “Cuando por causas naturales o artificiales, una porción de terreno deje de formar parte de la zona federal marítimo terrestre, los particulares que la tuviesen concesionada tendrán derecho de preferencia para adquirir los terrenos ganados al mar, previa su desincorporación del régimen de dominio público de la Federación, o para que se les concesionen, siempre que se cumplan las condiciones y requisitos que establezca la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales”. Razón por la cual las zonas de rompientes mayores a 30 grados de inclinación, se convierten en las zonas más susceptibles de privatización.

La ZOFEMAT se define en la NOM-146-SEMARNAT-2005 como “la faja de veinte metros de ancho de tierra firme, transitable y contigua a las playas marítimas o, en su caso, a las riberas de los ríos, desde la desembocadura de éstos en el mar, hasta cien metros río arriba”. Su deslinde y la delimitación corresponde a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (“SEMARNAT”).

1.3. LEY FEDERAL DEL MAR

La Ley Federal del Mar fue promulgada bajo la premisa de cuidar, proteger y supervisar las zonas marinas mexicanas en donde la nación ejerce derechos de soberanía, jurisdicción y otros derechos y en donde se consideran cuáles son las zonas marinas, las cuales se señalan en el Art. 3 como las siguientes:

1. El Mar Territorial

2. Las Aguas Marinas Interiores

3. La Zona Contigua

4. La Zona Económica Exclusiva

5. La Plataforma Continental y las Plataformas Insulares, y

6. Cualquier otra permitida por el derecho internacional.

En este contexto, y de conformidad con el sistema de información legislativa, existe el registro de una iniciativa de reforma de fecha 01 de diciembre de 2020, donde se somete a consideración del Congreso mexicano una iniciativa con proyecto de decreto por el que se pretende adicionar un capítulo VI a la Ley Federal del Mar, con el argumento de “cuidar las playas en las que se practica el deporte de surcar olas o Surf, cuidando que no se hagan construcciones que puedan afectar el oleaje el cual es propicio para practicar este deporte, y que la Secretaría de Marina esté al cuidado de que no se hagan este tipo de construcciones en playas que se reconozcan para este deporte”. Lamentablemente esta iniciativa fue, por razones desconocidas, “retirada” con fecha 03 febrero de 2022 (Secretaría de Gobernación, 2021).

2. ROMPIENTES EN PLANES DE MANEJO DE ZONAS MARINO-COSTERAS

Si bien la actual Política Nacional de Mares y Costas de México (2018) no considera las olas ni las rompientes dentro de sus líneas estratégicas o planes de acción, cabe destacar la Estrategia 1.3. de la Política, que busca revalorar el uso social de los espacios costeros y marinos, a través de cuatro líneas de acción:

1. Reforzar el carácter de “bien de uso común” de los espacios costeros y marinos y mejorar la percepción pública de ellos como áreas de educación, recreación, convivencia y esparcimiento.

2. Diseñar e impulsar la adopción de normas en materia de desarrollo urbano, para establecer servidumbres de paso que permitan el acceso de toda persona hacia estos espacios, especialmente de aquellas con capacidades diferentes, y mantengan su belleza escénica, y prevean la disponibilidad de servicios públicos.

3. Instrumentar operativos de vigilancia del cumplimiento de normas y servidumbres de paso, que garanticen el aprovechamiento recreacional de estos espacios y el disfrute de su belleza escénica.

4. Fomentar la investigación, la producción y el uso de energías renovables a bajo costo para las poblaciones de la zona costera.

3. ACCESO PÚBLICO

El acceso público a la zona costera, y por tanto, a zona de rompientes, se encuentra también garantizado en la LGBN:

• Art. 8: “El acceso a las playas marítimas y la zona federal marítimo terrestre contigua a ellas no podrá ser inhibido, restringido, obstaculizado ni condicionado salvo en los casos que establezca el reglamento”. Para aprovechamientos especiales sobre los bienes de uso común, se requiere concesión, autorización o permiso otorgados con las condiciones y requisitos que establezcan las leyes.
  
   
• Art. 127: “En el caso de que no existan vías públicas o accesos desde la vía pública, los propietarios de terrenos colindantes con la ZOFEMAT deberán permitir el libre acceso a la misma, así como a las playas marítimas, a través de los accesos que para el efecto convenga la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales con los propietarios, mediando compensación en los términos que fije el reglamento. Dichos accesos serán considerados servidumbre…”. En caso de negativa por parte del propietario colindante, la Secretaría solicitará la intervención de la Procuraduría General de la República, para que por su conducto, se inicie el juicio respectivo tendiente a obtener la declaratoria de servidumbre de paso, e incluso se contemplan penas de multa. 

La defensa del acceso público a la zona costera, y, por tanto, a zona de rompientes, se puede materializar mediante denuncias populares (Art. 189 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que también permite denunciar hechos que produzcan daños al medio ambiente), consultas públicas en el contexto de procesos de Evaluación de Impacto Ambiental (Artículo 40 del Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental), procedimiento administrativo para la recuperación de la posesión de inmuebles federales en casos de concesión (Art. 107 de la LGBN) y el juicio de amparo (Ley de Amparo, derivada de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).

Cabe destacar que el gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales en su Comunicado de Prensa Núm. 179/20 de fecha 21 de octubre de 2020 declaró que la SEMARNAT dará cumplimiento a las nuevas disposiciones legales para poner fin a la privatización de playas en el país mediante un trabajo coordinado con las autoridades locales y municipales, así como con los propietarios que colindan con la ZOFEMAT, anteponiendo siempre el derecho de las personas al goce y disfrute del entorno natural y su riqueza biológica y propiciando su cuidado (SEMARNAT, 2020).

Si bien el Acuerdo de Escazú es el primer pacto jurídicamente vinculante para los países de América Latina y el Caribe en materia de justicia y asuntos ambientales que pretende hacer operativos para la región los derechos de acceso contemplados en el Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Zamora Saenz, 2019), a casi dos años de su adhesión, México adquirió la obligación de adoptar las medidas necesarias, sean éstas de carácter legislativo, reglamentario y/o administrativo para lograr la implementación de dicho instrumento. Se sigue monitoreando el Sistema de Información Legislativa para evaluar los avances en la materia, ya que a la fecha de este documento, no han ocurrido actualizaciones o reformas sustanciales en materia de rompientes u oleaje.

4. ROMPIENTES Y EVALUACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL

Si bien no se hace mención específica a olas y rompientes, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (“LGEEPA”), en su Art. 5, señala que quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades, requerirán previamente la autorización SEMARNAT (a través de la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental) en materia de impacto ambiental:

1. Desarrollos inmobiliarios que afecten ecosistemas costeros: “Construcción y operación de hoteles, condominios, villas, desarrollos habitacionales y urbanos, restaurantes, instalaciones de comercio y servicios en general, marinas, muelles, rompeolas, campos de golf, infraestructura turística o urbana, vías generales de comunicación, obras de restitución o recuperación de playas, o arrecifes artificiales, que afecte ecosistemas costeros, con excepción de:

a) Las que tengan como propósito la protección, embellecimiento y ornato, mediante la utilización de especies nativas.

b) Las actividades recreativas cuando no requieran de algún tipo de obra civil.

c) La construcción de viviendas unifamiliares para las comunidades asentadas en los ecosistemas costeros.”

2. Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas federales: 

“I. Cualquier tipo de obra civil, con excepción de la construcción de viviendas unifamiliares para las comunidades asentadas en estos ecosistemas, y

II. Cualquier actividad que tenga fines u objetivos comerciales, con excepción de las actividades pesqueras que no se encuentran previstas en la fracción XII del artículo 28 de la Ley, y que de acuerdo con la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables y su reglamento no requieren de la presentación de una manifestación de impacto ambiental, así como de las de navegación, autoconsumo o subsistencia de las comunidades asentadas en estos ecosistemas.”

Los consultores en materia de gestión ambiental deben elaborar un documento denominado Manifiesto de Impacto Ambiental a partir del cual den a conocer, con base en estudios técnicos y metodologías científicas, los impactos ambientales, significativos y potenciales, que generaría la realización de obras y/o actividades; así como la propuesta de acciones para prevenir, atenuar y/o compensar todos aquellos impactos ambientales identificados como adversos. Para el caso de proyectos, obras o actividades que se pretendan desarrollar en zonas de rompientes (tales como marinas, hoteles, muelles, puertos, plantas desaladoras, entre otros), las Manifestaciones de Impacto Ambiental se presentarán en la modalidad regional conforme a lo señalado en el artículo 11 del Reglamento de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente en Materia de Impacto Ambiental.

El fortalecimiento de la Evaluación de Impacto Ambiental (“EIA”) para evaluar la factibilidad de proyectos en la zona costera debe ser una prioridad (Efraín, 2023). Uno de los mayores inconvenientes metodológicos de la EIA en México es el alto nivel de subjetividad que existe a la hora de realizar valoraciones de impactos ambientales, lo que se evidencia en la alta frecuencia con que se modifican los atributos y los niveles de significatividad a la hora de calcular la relevancia de cierto impacto ambiental (Latchinian, 2019).

5. ROMPIENTES Y ÁREAS PROTEGIDAS

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (“LGEEPA”) establece las zonas del territorio nacional y aquellas sobre las que la Nación ejerce soberanía y jurisdicción, en las que los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano, o que sus ecosistemas y funciones integrales requieren ser preservadas y restauradas, quedarán sujetas al régimen previsto en la Ley y los demás ordenamientos aplicables, refiriéndose a las Áreas Naturales Protegidas (“ANP”) (Art. 44).

Igualmente, menciona que el establecimiento de ANP, tiene por objeto preservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y ecológicas y de los ecosistemas más frágiles, así como sus funciones, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos (Art. 45).

En México, las categorías de ANP son:

1. Reservas de la biosfera

2. Parques nacionales

3. Monumentos naturales

4. Áreas de protección de recursos naturales

5. Áreas de protección de flora y fauna

6. Santuarios

7. Parques y Reservas Estatales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales

8. Zonas de conservación ecológica municipales, así como las demás categorías que establezcan las legislaciones locales

9. Áreas destinadas voluntariamente a la conservación

Para efectos de protección de olas y rompientes en México, podrían ser adecuados para la protección de dichas zonas: área de protección de flora y fauna, parques y reservas estatales, zonas de conservación ecológica municipales, y áreas destinadas voluntariamente a la conservación (para las otras categorías se requiere la existencia de biodiversidad que sea realmente carismática o frágil, que esté categorizada como especie en peligro de extinción). 

La misma LGEEPA, en su Art. 47, establece los criterios legales para la zonificación que deben contener los Programas de Manejo de las Áreas Naturales Protegidas de competencia federal, dentro de los que se encuentran las zonas de uso público: aquellas superficies que presentan atractivos naturales para la realización de actividades de recreación y esparcimiento, en donde es posible mantener concentraciones de visitantes, en los límites que se determinen con base en la capacidad de carga de los ecosistemas. En dichas subzonas se podrá llevar a cabo exclusivamente la construcción de instalaciones para el desarrollo de servicios de apoyo al turismo, a la investigación y monitoreo del ambiente, y la educación ambiental, congruentes con los propósitos de protección y manejo de cada área natural protegida.

Además de lo anterior, podemos encontrar rompientes ubicadas en ciertas áreas protegidas: